紐約-新澤西-康涅狄格大都市區又稱為“紐約大都市區”，包括紐約州、新澤西州和康涅狄格州的部分區域，共31個縣，約1600個城鎮和鄉村居民點，2018年有近2300萬人口，面積近3.4萬平方公里，空間尺度上約等于上海加上江蘇四市（蘇州、無錫、常州、南通，3.3萬平方公里）的面積；作為“紐約大都市區”核心的紐約市（簡稱NYC），面積約1214平方公里，其中陸地面積784平方公里，2018年約有840萬人口，空間尺度上小于上海主城區（約1161平方公里）；而在“紐約大都市區”之外還有一個共識度很高的美國東北部大西洋沿岸城市群又稱“波士華城市群”，包括波士頓大都市區、紐約大都市區、德拉維爾河谷區（費城及周邊）、巴爾的摩都市區、華盛頓首都區，延綿約1000公里，面積13.8萬平方公里，人口約6500萬（人口規模接近于上海+周邊8市的7070萬人）。
2017年11月，紐約地區規劃協會（Regional Plan Association，簡稱RPA）完成并發布了紐約大都市區第四次規劃，勾畫了紐約大都市區至2040年的發展藍圖和實施路徑。這是繼1929年、1968年和1996年紐約大都市區規劃之后的第四次規劃，該規劃以“讓該地區為我們所有人服務”為主題，基于“公平、繁榮、健康和可持續發展”四個核心價值觀，提出“機構改革、氣候變化、交通運輸和可負擔性住房”四個領域的行動措施，既聚焦當前區域內核心城市及區域整體共同面臨的發展挑戰，又充分體現了區域內核心城市紐約的發展愿景，與2013年、2015年和2019年三版紐約市總體規劃的“強大”“韌性”、“公正”、“公平”等關鍵詞具有極大的相關性。
紐約大都市區面臨的挑戰
紐約大都市區第四次規劃2013年4月啟動，歷時4年，于2017年11月公布實施。經過與社區、居民、商業和公共部門領導人進行了廣泛的交流，明確了當前以及未來一個時期紐約大都市區面臨的主要挑戰。
1、經濟蓬勃發展，但增長并未惠及全體居民。2008-2009年的金融危機之后，紐約-新澤西-康涅狄格紐約大都市區的經濟發展反彈，但經濟增長并未使每個人受益。2000年美國人口普查和2016年美國社區調查數據顯示，紐約大都市區家庭收入最低的三分之一群體，自2000年以來收入一直停滯不前，而中間階層則少有良好的就業和攀登經濟階梯的機會，使得該地區的收入不平等程度高于美國其他地區。而住房、交通、教育等限制低收入居民和有色人種機會的歧視政策中的遺留問題，加劇了工資停滯和成本上升的雙重危機，社會隔離越發嚴重。
2、增長模式變化，城市與郊區面臨不同挑戰。20世紀下半葉，聯邦和地方政策促進了中產階級和富裕的城市居民向郊區遷移，郊區化帶來內城失業、貧困和犯罪的增加。在過去20年，隨著居民和工作崗位重返紐約市以及澤西市、懷特普萊恩斯和斯坦福德這些地理位置優越的城市，許多城市地區已經重新煥發活力，這種轉變給城市住房市場和郊區經濟帶來了新的壓力。對于許多城鎮和村莊，這種逆轉導致當地就業機會減少，人口老齡化和稅基減少；對于紐約和其他發展中的城市來說，房地產價格上漲，地鐵和道路等老化的基礎設施承受巨大壓力。
3、機構體制制約，缺少可持續發展解決方案。世界各大都市區通過投資建設現代化基礎設施提高經濟競爭力和抵御災害能力，但紐約大都市區在修改土地使用和建筑法規、降低基礎設施建設成本、改變稅收結構、改善公共交通、提升基礎設施和建設更具韌性的物理和自然系統方面仍缺少動作。典型的例子就是由于未能投資改善和建設新的基礎設施，使得颶風“桑迪”和“艾琳”等災難性事件造成了巨大的破壞，同時不能提供韌性可靠的公共服務。
紐約大都市區的發展愿景
展望未來，紐約大都市區的第四個規劃以“公平、繁榮、健康和可持續發展”四個核心價值觀為導向，構成了解決跨領域問題的共同基礎。
1、公平。規劃提出的投資和政策將減少不平等現象，改善該地區最弱勢居民的生活。到2040年，紐約大都市區應該大幅度減少貧困，彌合種族、民族和性別方面存在的健康和財富差距，成為全國最少隔離的地區之一。
2、繁榮。規劃中的行動將創造強勁動力和廣泛的經濟增長。到2040年，紐約大都市區將創造200萬個就業崗位，大幅增加所有家庭的實際收入，尤其是改善該地區較貧困居民的就業和收入。
3、健康。規劃提供了一個路線圖，以解決植根于建筑環境中的健康不公平現象。到2040年，為減少精神疾病或慢性疾病，如哮喘、糖尿病或心臟病等創造條件，最大程度上改善低收入群體、黑人和西班牙裔居民健康狀況。
4、可持續發展。為應對氣候變化，規劃提出將區域發展與自然環境視為一個整體的新關系。到2040年，該地區將溫室氣體排放量減少80％，消除工業廢水直接排入河流和海港，大大提高抵御氣候變化引起的洪水和極端高溫的能力。
紐約大都市區的行動計劃
基于核心價值導向，第四個規劃提出并正在實施“機構改革、氣候變化、交通運輸和可負擔性住房”4個領域共61項具體的行動計劃，也正是紐約大都市區當前面臨的重大挑戰和機遇的領域。其中，最緊迫和最具潛在變革性的行動計劃共有15項。
1、修復“失敗”的機構。解決基礎設施惡化、住房政策、土地使用、稅收結構和應對氣候變化面臨的巨大投資等挑戰，需要重塑公共機構。其中，改革紐約-新澤西港務局、減少溫室氣體排放、建立區域沿海委員會和氣候適應信托基金、增加地方政府的公民參與度是當前重點推動的5項改革。
表1 機構改革領域的15項行動計劃
2、創建一個動態的、以客戶為導向的運輸網絡。重新設計街道以適應步行、騎自行車和公共汽車；通過投資新的大型項目，以實現地鐵和區域鐵路網絡的現代化和擴展，以及升級機場和海港。其中，征收通行費來管理流量并產生收入、擴展紐約市地鐵并促進現代化、建立統一的綜合區域鐵路系統、創造更多適宜于人的街道公共空間、擴展并重新設計肯尼迪和紐瓦克國際機場是當前重點推進的5項工作。
表2 交通運輸領域的15項行動計劃
3、迎接氣候變化的挑戰。調整沿海地區發展，使近200萬人和100萬個工作崗位，以及發電廠、鐵路站和水處理設施等關鍵基礎設施免受威脅；投資綠色基礎設施，以減輕城市熱島效應，減少雨水徑流和下水道溢流，改善居民的健康和福祉。其中，在Meadowlands建立一個國家公園、建立一個區域步道網絡、創建更環保智能的能源網絡是當前重點推進的3項工作。
表3 應對氣候變化領域的15項行動計劃
4、讓每個人都能負擔得起當地生活。在住房成本急劇上升的背景下，在具有良好公共交通服務的地方為所有收入水平的居民提供優質住房。其中，在所有社區保留并建造經濟適用房、在整個地區創造高薪工作機會是當前重點推進的2項工作。
表4 可負擔性住房領域的15項行動計劃
對推進中國城市群和都市圈規劃與發展的啟示
紐約大都市區及其規劃的實施具有如下幾個典型特點：一是區域范圍跨紐約、新澤西和康涅狄格三個州，是典型的跨行政區域的功能型都市圈；二是區內核心城市紐約的發展愿景構成了都市區規劃愿景的重要引領；三是為應對動態變化的挑戰，聚焦核心議題，紐約市總體規劃和紐約大都市區規劃都經歷了不斷調整的過程。上述特點和應對措施對于當前構筑中國區域一體化中的城市群和都市圈新型成長模式具有重要的啟示。
1、以核心城市目標愿景為引領，推動都市圈范圍目標愿景和重大行動協同。2007年以來，作為紐約大都市區內核心城市的紐約市編制了4版總體規劃，分別是2007年、2013年、2015年和2019年版，在強大（Strong）這一一以貫之的愿景下，各版規劃的發展愿景和措施體現了城市面臨的最重要的挑戰。2007版規劃稱為“PlaNYC2030”，關鍵詞是更綠色（Greener），主要是為了應對經濟和人口發展帶來的一系列包括基礎設施在內的挑戰，引入了“可持續發展策略”，第一次將減少溫室氣體排放量作為承諾目標；2013版規劃的關鍵詞是韌性（Resilient），其背景是2012年颶風“桑迪”對紐約州和新澤西州等造成了巨大災難，規劃頒布了一系列政策以支持災后重建，同時提出一系列針對海平面上升和極端天氣事件等氣候變化影響的策略；2015版規劃稱為“OneNYC”，關鍵詞是公正（Just），作為戰略目標，并針對增長、平等、可持續和韌性四個愿景提出了20多個具體的措施建議；2019版規劃稱為“OneNYC 2050”，關鍵詞是公平（Fair），在2015版愿景基礎上增加了多樣性和包容性，城市要為所有人服務。紐約大都市規劃的愿景和實施策略在很大程度上與區內核心城市的關切點相一致。區域認同是都市圈成立的必要條件，都市圈協同發展需要尋找到各主體之間的最大公約數。核心城市作為都市圈發展的引領者，其發展愿景理應成為區域發展的核心導向，加之與其他城市的目標愿景相協同，可以形成區域的共同發展愿景，并制定相應的重大行動計劃。
2、從經濟繁榮到人人共享，統籌都市圈范圍人口發展政策把握多元社會群體訴求。回顧紐約大都市區前3版規劃，1929版為區域交通和開放空間網絡謀劃了藍圖，1968版在郊區化背景下試圖將無約束的蔓延集中到一個區域城市群中，1996版在經濟衰退背景下試圖通過新的投資加速經濟復蘇。紐約大都市區第四個規劃，主題聚焦“讓該地區為我們所有人服務”。梳理其宏觀背景，除了地區經濟增長并未惠及全體居民之外，2016年聯合國第三次住房與可持續城鎮化大會以來，《新城市議程》提出的“人人享有”的核心理念成為當今世界城市發展的行動綱領。2019版紐約城市總體規劃“OneNYC 2050”同樣提出要為所有人服務，也正是紐約市長的施政綱領和其對所有選民的承諾。在區域競爭愈發激烈的背景下，推動區域經濟增長與人人共享發展成果應該成為一對相輔相成的關系。中國的城市群和都市圈的發展需要順應人才爭奪從城市競爭逐漸轉為都市圈綜合競爭的趨勢，在解決不平衡不充分發展過程中把握多元社會群體訴求，將人口發展政策從核心城市人口總量控制目標向都市圈整體統籌、核心城市中心城區與郊區差異化的控制策略轉變，并在這一過程中踐行人人共享的發展理念。
3、以戰略性地區和項目為抓手,促進大都市圈內區域性戰略合作空間的發展。為有效落實區域規劃制定的政策和項目，紐約大都市區第四個區域規劃提出了9個戰略性“旗艦地區”（Flagshipplaces），代表了不同類型的社區、地區和景觀類型，突出反應了當前面臨的挑戰和機遇。包括商業中心、國家公園、地區核心和東北走廊上的綠色健康城市等4處區域重要節點地區；2條自治市鎮和郊區的交通線路；3處工業發展與自然、社區和周邊經濟協調，或體現平等的可持續發展典范區域。落實長三角一體化綱要和上海大都市圈發展愿景同樣需要一系列戰略性地區和項目的支撐，推進戰略性地區和項目之間的協同，是率先構筑新型成長模式的重要保障。加快推進各位區域一體化發展示范區建設、促進區域產業合作基地等“飛地經濟”發展，打造更多類型的區域性戰略合作空間，將有利于促進都市圈功能傳導和要素流動，創新區域一體化發展體制機制。
4、創新和多元化投資資金來源，確保都市圈規劃目標愿景和重大行動能夠有效落地。應對區域發展挑戰需要大量投資，紐約大都市區第四個規劃提出了改革基礎設施項目設計和建造方式以降低成本、發展經濟以增加稅基等措施。另外具體地提出了定價溫室氣體排放、高速公路收費和擁堵收費、財產保險附加費和改革住房補貼等措施，以創造或充分利用更多的資金流。推進區域一體化發展，同樣需要創新和多元化投資資金來源，推動財政資金、產業資本、金融資本和社會資本等相結合，理順跨區域投資和利益分配機制，共同確保都市區規劃目標愿景和重大行動能夠有效落地。
參考文獻
[1] Regional Plan Association,“The Fourth Regional Plan: Making the Region Work for All of US,” 2017.
http://library.rpa.org/pdf/RPA-4RP-Executive-Summary.pdf
[2] The City of New York, “OneNYC2050: Building a Strong and Fair City,” 2019.
http://onenyc.cityofnewyork.us/
[3]武廷海,高元. 第四次紐約大都市地區規劃及其啟示[J]. 國際城市規劃,2016,31(06):96-103.
程鵬，上海社會科學院城市與人口發展研究所，助理研究員。
原創第326篇：紐約大都市區規劃實施及與核心城市紐約愿景協同進展
http://fourthplan.org/